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我国土地政策汇编

2018年01月08日 16:14 ||

自新中国成立至今,我国农村土地制度经历了60多年的跨世纪的变革,它给我们带来强烈的震撼和深思,没有哪一个国家的农村土地关系演化有中国之剧烈,之频繁,也没有哪个国家能像中国这样,土地归农是民心趋从的重要条件。

新中国60年农村土地制度的四次重大改革

一、第一次土地改革(1949.9—1953春)

19477月,中国共产党在河北省石家庄市西柏坡村军行全国土地会议,通过了《中国土地法大纲》,于同年十月十日由中共中央公布。

1950628中央人民政府委员会第八次会议通过了《中华人民共和国土地改革法》,同月30日中央人民政府公布施行的法令。共640条。明确指出土地改革的目的是废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制,借以解放农村生产力,发展农业生产,为新中国的工业化开辟道路。

规定没收地主的土地,征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体等在农村的土地。富农所有自耕和雇人耕种的土地不得侵犯,其出租的少量土地一般也予以保留。土改中团结中农,保护农民的土地及其他财产不受侵犯。所有没收和征收得来的土地和其他生产材料,除依法收归国家所有的外,应统一地、公平合理地分配给无地少地的贫苦农民所有。对地主同样分给一份土地,使其自食其力,在劳动中改造成为新人。该法对土地分配的方法,土地改革中特殊问题的处理,以及土改的执行机关、执行方法等,也都作了具体规定。

1953年春,除中央决定不进行土地改革为一些少数民族地区外,中国大陆土改宣告完成,3亿多无地或少地的贫民获得了7亿多亩土地,免除了350亿公斤地租,实现了几代人“耕者有其田”的夙愿,当时的县人民政府普遍给农民颁发了《土地房产所有证》,在这份土地全国基本统一法律文本中规定,农民土地房产为本户(本人)私有产业,耕地、居住、典当、转让、出租完全自由。

土改政策,把封建土地所有制改为农民土地所有制。农民既获得了土地所有权,也获得了土地的使用权、经营权,这次改革大大解放了生产力,促进了农业生产的发展,但是改革是以国家行政手段而非市场手段推行的,造成了贫富差距拉大,不符合我国当时的国情。

二、社会主义改造时期的土地立法(1953—1957

 这一时期立法的主要特点是:确定了我国农村集体土地所有权制度和国家建设征用土地制度。

1953115政务院第一百九十二次政务会议通过了《政务院关于国家建设征用土地办法》,规定凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需用之土地,均依本法征用之。凡属有荒地、空地可资利用者,应尽量利用,而不征用或少征用人民的耕地良田。

1954年公布施行了《中华人民共和国宪法》,规定国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。    

1955119,全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《农业生产合作社示范章程草案》,社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用。    

1956630,第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》,入社的农民必须把私有的土地等主要生产资料转为合作社集体所有。

此次政策,讲土地集体化,农民的土地由个人私有为集体所有,实行统一经营,按劳分配,取消土地报酬。农民既失去了土地所有权,也失去了经营权。这种所有制的经营方式,使农民的生产积极性受到挫伤,生产力也遭到破坏。        

三、社会主义探索时期的土地立法(1958—1978年)

 这一时期立法的主要特点是:进一步巩固完善农村集体土地所有权制度和国家建设征用土地制度。

19571018,国务院全体会议第五十八次会议修正了《国家建设征用土地办法》,195816,全国人民代表大会观常务委员会第九十次会议予以批准。

1958年至1960年的“大跃进”和“人民公社”运动,将土地的农业生产合作社集体所有制变更为人民公社所有制。

1962927党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》 (简称《人民公社六十条》)规定:

1、生产队范围内的土地,都归生产队所有生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。

2、要保障社员个人所有的一切生产资料,包括房屋……等,永远归社员所有,任何人不得侵犯。

3、社员的房屋,永远归社员所有。

4、社员有买卖或者租赁房屋的权利。

同时确定了将土地的农业生产合作社集体所有制变更为人民公社所有制。从这些规定可以看出,农民丧失了土地的所有权、使用权和经营权。在实行这种土地制度期间,土地所有权和使用权高度集中,土地不能出租、买卖,不利于土地资源的合理流动和优化配置。农民对宅基地也由原来的所有权转变为使用权。

1963年中共中央颁布的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定:

1、社员的宅基地、包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地,都归生产队集体所有,一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用,长期不变

2、宅基地上的附着物,如房屋……等永远归社员所有,社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖后,宅基地的使用权即随之转移给房主,但宅基地的所有权仍归生产队所有

1963年的该规定,第一次使用了“宅基地使用权”概念,同时规定了“地随房走”的原则,农村宅基地所有权从此明文转变为宅基地使用权。

同年年最高人民法院颁布的《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》(修正稿)再次强调了上述规定。

1975年全国人大通过的《宪法》规定,“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他生活资料的所有权”。

四、改革开放后的土地立法(1978-1985年)

1978年中央委员会通过的《农村人民公社工作条例》(试行草案)规定,“农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖”,“社员合法所有的房屋……等生活资料和生产资料,以及……存款,永远归社员所有,任何人不得侵犯”。

1979年最高人民法院颁布的《关于贯彻执行民事政策法律的意见》规定,“处理社员宅基地的使用权等纠纷,应根据土地归国家或集体所有,一律不准出租和买卖的原则,……如宅基地使用权确有必要变更的,人民法院应根据党和国家的政策法律规定,与有关部门共同研究,妥善处理”。

 1980726,国务院发布了《国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定》,中外合营企业用地,不论新征用土地,还是利用原有企业的场地,都应计收场地使用费。 

 1981年国务院《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》规定,“必须重申,农村社队的土地都归集体所有”,“分配给社员的宅基地……社员只有使用权,既不准出租、买卖和擅自转让,……”

1982

111,中共中央批转《全国农村工作会议纪要》(即改革开放以来第1个涉农的1号文件) 文件确立了传统的“三级所有、队为基础”的体制框框,明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”。文件不但肯定了“双包”(包产到户、包干到户)制,而且说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济,而是社会主义农业经济的组成部分”。

2213,国务院发布了《村镇建房用地管理条例》,规定村镇建房必须统一规划、节约用地,凡能利用荒地的,不得占用耕地;凡能利用坡地、薄地的,不得占用平地、好地、园地;凡是就地改造的,应充分利用原有的宅基地和村镇空闲地。严禁买卖、出租和违法转让建房用地。 这些规定可以看出,集镇内非农业户可通过申请、审批程序取得宅基地使用权。

3514,国务院发布了《国家建设征用土地条例》,规定国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业,需要征用集体所有的土地时,必须按照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营。国家建设征用土地,凡符合本条例规定的,被征地社队的干部和群众应当服从国家需要,不得妨碍和阻挠。

4124,第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。

198312中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》(即改革开放以来第2个涉农的1号文件)。肯定了联产承包制是在党的领导下我国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展,要在全国推行这种社会主义集体经济的生产责任制。

198411,中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》(即改革开放以来第3个涉农的1号文件)。《通知》提出:

1、村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷,应根据国务院《村镇建房用地管理条例》中规定的审查、批准手续处理

2、公民在乡镇依法买卖房屋时,该房屋宅基地的使用权应随房屋所有权一起转归新房主使用。

198511,根据党的十二届三中全会关于经济体制改革的决定的基本精神,中共中央、国务院制定了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》(即改革开放以来第4个涉农的1号文件)。

同年918日至23日,中国共产党全国代表会议召开。会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》。为了更好地振兴农村经济,《建议》提出:继续完善和发展家庭联产承包等经营方式,在家庭经营的基础上,鼓励农民根据自愿互利原则发展多种形式的合作和联合经营。

1986

11,中共中央、国务院发出《关于1986年农村工作的部署》(即改革开放以来第5个涉农的1号文件)。

同年625日,第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国土地管理法》,从土地所有权和使用权、土地利用和保护、国家建设用地、乡(镇)村建设用地等多方面加强了土地资源全面管理。

它规定: 集体所有的土地按照法律规定属于村民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体经济组织所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。

其中对于农村宅基地与土地集体使用权做出了明确规定:

1、农村居民出卖、出租住房后再申请宅基地的,不予批准

2、城镇非农业户口居民建住宅,需要使用集体所有的土地的,必须经县级人民政府批准

土地制度颁布并没有从根本上改变土地的集体所有的性质,只是将土地的所有权、经营权分开了。但在当时,对调动农民的积极性、解决农民的温饱问题来说,的确取得了很大的成就。

1988年公布施行了《中华人民共和国宪法修正案》,任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。 

同年1229日,第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议作出了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》,任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家依法实行国有土地有偿使用制度

1989年国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》规定,“农民集体经济组织将原集体土地上的建筑物出售给全民所有制单位、城市集体所有制单位或城镇非农业户口居民,其用地属于国家所有”,“城镇及市郊农民集体土地上的房屋出售给本集体以外的农民集体或个人,其所售房屋占用的土地属于国家所有”。这些规定表明,城镇居民可购买农村房屋,只是在取得房屋所有权时,房屋所占的土地使用权转为国家所有。

1990519国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,国家按照所有权与使用权分离的原则,实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。 

1991年国务院通过的《土地管理法实施条例》规定,“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的,应当经其所在单位或者居民委员会同意后,向……申请,……报县级人民政府批准”。

1992年最高人民法院《关于范怀与郭明华房屋买卖是否有效问题的复函》规定,“房屋买卖系要式法律行为。农村的房屋买卖也应具备双方订有书面契约、中人证明、按约定交付房款以及管理房屋的要件,要求办理契税或过户手续的地方,还应依办理该项手续后,方能认定买卖有效”,该复函并未禁止城镇居民购买农村房屋。

1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》规定,“城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的,应当经其所在单位或者居民委员会同意后,依照前款第()项规定的审批程序办理”,“回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞,在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的,依照本条第一款第()项规定的审批程序办理”。

199475,全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》,在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权,从事房地产开发、房地产交易,实施房地产管理,应当遵守本法。国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。

1998829,第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订了《中华人民共和国土地管理法》。

修订后的土地管理法,以立法的形式确立了我国土地管理的首选政策目标是切实保护耕地,实现耕地总量的动态平衡;建立了以用途管制为核心的新型的土地管理制度;按照市场经济和用途管制的原则,合理划分了中央和地方的土地管理职权;加强土地执法监督,加大了对土地违法行为的处罚力度;强化了国有土地所有权和农民土地财产权的保护。新《土地管理法》的发布极大地推动了市场经济体制下的土地法制建设。 

对于农村土地所有权也进行了调整:

1、删除了有关城镇非农业户口居民可以使用集体土地建造住宅的规定

2、另规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡()村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外

3、农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准

4、农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设

从这些规定来看,城镇居民不得再申请集体土地建设住宅,农村村民转让宅基地后,不能再申请新的宅基地,土地用途管制加强,限制农用地转为建设用地。并未禁止城镇居民可在农村购买房屋。

同年,国务院通过的《土地管理法实施条例》规定:“依法改变土地所有权、使用权的,因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的,必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请,由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更,自变更登记之日起生效”。

该规定也未禁止宅基地使用权转移,当地上建筑物转移的,须依法变更土地使用权。

12月,根据新的土地管理法的精神,国务院发布《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等配套法规。 

1999年国土资源部以部令形式公布了《土地利用年度计划管理办法》、《建设用地审查报批管理办法》等部门规章。

同年,国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定,“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。

2002829第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《农村土地承包法》,200331起施行。稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地使用权,维护农村土地承包当事人的合法权益,促进农业、农村经济发展和农村社会稳定,根据宪法,制定的。

2004年,国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔200428号,以下简称28号文),国土资源部颁布修订后的《土地利用年度计划管理办法》和《建设项目用地预审管理办法》。

其中,对于农村土地所有权作出以下规定:

1、禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设

2、改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。

同年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定:“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”

2006年,国务院发布《关于加强土地宏观调控有关问题的通知》(国发〔200631号),国土资源部再次修订《土地利用年度计划管理办法》。

2007年,修订《城市房地产管理法》,国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《土地登记办法》。

同年,国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定:“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或'小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。

2008年,国务院出台《土地调查条例》,发布《关于促进节约集约用地的通知》(国发〔20083号)。此外,这段时间中共中央、国务院还出台了《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》,重申:“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或'小产权房’”。

 同年住房和城乡建设部《房屋登记办法》规定:“申请农村村民住房所有权转移登记,受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的,除法律、法规另有规定外,房屋登记机构应当不予办理”。

国土资源部也发布《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》,规定:“严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定,对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的,不予受理”。

我国现行土地政策和制度

一、我国的土地制度概述

《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地管理法》规定了中国现行土地所有制的性质、形式和不同形式的土地所有制的适用范围,以及土地的使用、管理制度。

1、土地所有制

《土地管理法》第二条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”

1)国有土地

全民所有制的土地被称为国家所有土地,简称国有土地,其所有权由国务院代表国家行使。

《土地管理法》第二条规定:“全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行驶。”

城市市区的土地属于国家所有。《宪法》、《物权法》都明确规定,城市的土地属于国家所有。

《土地管理法》第八条更明确规定:“城市市区的土地属于国家所有。”这里所说的城市是指国家设立市建制的城市,不同于某些法律、法规中的城市含义。建制镇不属于《宪法》、《土地管理法》所说的城市范畴,也不属于其所说的农村和城市郊区的范畴。

《土地管理法实施条例》第二条进一步明确了国有土地的范畴,其规定如下:

①城市市区的土地;

②农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;

③国家依法征收的土地;

④依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;

⑤农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地;

⑥因国家组织移民、自然灾害等原因,农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

2)集体土地

劳动群众集体所有制的土地采取的是农民集体所有的形式,该种所有制的土地被称为农民集体所有土地,简称集体土地。

农民集体的范围有下列三种:

①村农民集体;

②村内两个以上农村集体经济组织的农民集体;

③乡(镇)农民集体。《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内给该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”

2、土地管理的基本制度

1)国家实行土地登记制度

根据《土地管理法》和《土地登记规则》,国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利进行登记。土地登记由县级以上人民政府登记造册,确认有关土地权利。属于国有土地的,核发《国有建设用地使用证》,确认国有建设用地使用权;属于农民集体所有土地的,核发《集体建设用地所有证》,确认集体土地所有权;使用集体土地的,核发《集体建设用地使用证》,确认集体土地使用权;属于土地他项权利的,核发土地他项权利证明书,确认土地他相权。他项权利包括抵押权、承租权以及法律、行政法规规定需要登记的他项权利。

2)国家实行土地有偿有限期使用制度

除国家核准的划拨用地以外,凡新增土地和原使用的土地改变用途或使用条件、进行市场交易等,均实行有偿有限期使用。

《土地管理法》第二条规定:“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条也明确规定:“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”

3)国家实行土地用途管制制度

根据土地利用总体规划,将土地用途分为农用地、建设用地和未利用地。土地用途管制的核心是不能随意改变农用地的用途。农用地转用须经有批准权的人民政府核准。控制建设用地总量,严格限制农用地转为建设用地。

4)国家实行耕地保护制度

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。《物权法》规定,国家对耕地实行特殊保护,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总规模。耕地主要是指种植农作物的土地,包括新开垦荒地、轮歇地、草田轮作地;以种植农作物为主间有零星果树、桑树或其他树木的土地;耕种3年以上的滩地和滩涂等。

二、土地征收和建设用地供应

1、集体土地征收

征收集体土地是国家为了公共利益的需要,依法将集体所有有土地转为国有土地并给予补偿的行为。

集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

①征收集体土地的特点:一是强制性。征地是国家的特有行为,被征地单位和人员要服从国家的需要。二是要妥善安置被征地单位和人员的生产和生活,用地单位向被征地单位给予经济补偿,保证被征地农民的生活水平不因征收土地而降低。三是被征收后的土地所有权发生转移,即集体土地变为国有土地。

②征收集体土地的补偿的范围

土地补偿的范围和补偿、补助标准的确定,是征地工作的主要内容,也是一项难度较大的工作,涉及到国家、集体、个人的利益。组织征地的地方政府必须按征地协议书如数支付补偿费,被征地单位也不得额外索取。在征地告知后,凡被征地农村集体经济组织和农民在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗,征地时一律不予补偿。

根据《土地管理法》的规定,征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《物权法》还规定,除要依法足额支付上述费用外,还应当安排被征地农民的社会保障费用,保证被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。

2、建设用地供应

①建设用地出让

建设用地出让简称土地使用权出让,是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者,由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让金是指通过有偿有限期出让方式取得土地使用权的受让者,按照合同规定的期限,一次或分次提前支付的整个使用期间的地租。

<1>建设用地使用权出让方式

《物权法》规定,工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

招标出让:指市、县人民政府国土资源行政主管部门(出让人)发布招标公告,邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标,根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。招标出让方式的特点是有利于公平竞争,适用于需要优化土地布局、重大工程的较大地块的出让。

拍卖出让:指出让人发布拍卖公告,由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价,根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。拍卖出让是按规定的时间、地点,利用公开场合由政府的代表者——土地行政主管部门主持拍卖(指定)地块的土地使用权(也可以委托拍卖行拍卖),由拍卖主持人首先叫底价,诸多竞报者轮番报价,最后一般出最高价者取得土地使用权。出让方用叫价的办法将土地使用权一般拍卖给出价最高者(竞买人)。拍卖方式的特点是有利于公平竞争,它适用于区位条件较好,交通便利的闹市区、土地利用上有较大灵活性的地块的出让。竞买人不足三人,或者竞买人的最高应价未达到底价时,应当中止拍卖。

挂牌出让:指出让人发布挂牌公告,按照公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布,接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格,根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞买结果确定国有建设用地使用权人的行为。挂牌时间不少于10个工作日,挂牌期间,土地管理部门可以根据竞买人竞价情况调整增加幅度。

协议出让:指政府作为土地所有者(出让人)与选定的受让方磋商用地条件及价款,达成协议并签订土地使用权出让合同,有偿出让土地使用权的行为。协议出让方式的特点是自由度大,不利于公平竞争。但对一些缺乏竞争的行业仍然是土地使用权出让的方式之一。这种方式适合用于公共福利事业和非营利性的社会团体、机关单位用地和某些特殊用地。应当以招标拍卖挂牌方式出让国有建设用地使用权而擅自采用协议方式出让的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

<2>建设用地使用权的出让年限

1、居住用地70年;

2、工业用地50年;

3、教育、科技、文化卫生、体育用地50年;

4、商业、旅游、娱乐用地40年;

5、综合或者其他用地50年;

出让土地使用权的最高年限不是唯一年限,具体出让项目的实际年限由国家根据产业特点和用地项目情况确定或与用地者商定。土地使用权出让的实际年限不得突破规定的最高年限,而只能限于最高年限的范围内。

②建设用地使用权划拨

建设用地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准,在用地者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用,或者将建设用地使用权无偿交给土地使用者的行为。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出,严格控制划拨土地范围,推进土地资源

的市场化配置。经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。运用价格机制限制多占、滥占和浪费土地。

划拨土地的管理:

划拨土地的转让。划拨土地的转让有两种规定:

一是报有批准权的人民政府审批准予转让,应当由受让方办理土地使用权出让手续,并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金;

二是可不办理出让手续,但转让方应将所获得的收益中的土地收益上缴国家。

划拨土地使用权的出租。

房产所有权人以营利为目的,将划拨土地使用权的地上建筑物出租的,应当将租金中所含土地收益上缴国家;用地单位因发生转让、出租、企业改制和改变土地用途等不宜办理土地出让的,可实行租赁;租赁时间超过6个月的,应签订租赁合同。

划拨土地使用权抵押。划拨土地使用权抵押时其抵押价值应当为划拨土地使用权下的市场价值。因抵押划拨土地使用权造成土地使用权转移的,应办理土地出让手续并向国家缴纳地价款才能变更土地权属。

对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人,县级以上人民政府土地管理部门应当没收其非法收入,并根据情节处以罚款。

国有企业改制中的划拨土地。对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权,可以分别采取土地出让、租赁、作价出资(入股)和保留划拨土地使用权等方式予以处置。

划拨土地使用权收回。主要有七种情形:土地使用者因迁移、解散、撤销、破产或其他原因而停止使用土地的;国家为了公共利益需要和城市规划的要求收回土地使用权;各级司法部门没收其所有财产而收回土地使用权;土地使用者自动放弃土地使用权;未经原批准机关同意,连续2年未使用;不按批准用途使用土地;铁路、公路、机场、矿场等核准报废的土地。国家无偿收回划拨土地使用权时,对其地上建筑物、其他附着物,应当依法给予补偿。

③集体建设用地使用权

《土地管理法》规定,农民集体所有土地的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。除耕地外,农民集体所有的土地只能用于乡镇企业、乡镇村公共设施和公益事业以及农民住宅建设。

由此可见,集体建设用地使用权不能直接进入土地市场。近几年来,我国土地制度不断深化,国务院先后出台了一系列涉及农村集体建设用地的规定,明确提出要研究探索集体建设用地使用权进入市场。

三、土地供应的程序

1、编制并公布供地计划

①编制供地计划。市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据经济社会发展计划,国家产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况,编制国有建设用地使用权供地计划,报同级人民政府批准后组织实施。国有建设用地土地使用权供应计划包括年度土地供应总量、不同用途土地供地面积、地段以及供地时间等内容。

②公布供地计划。国有建设用地使用权供应计划经批准后,市、县人民政府国土资源行政主管部门应当在中国土地市场网、当地土地有形市场等指定场所,或者通过报纸、互联网等媒介向社会公布。

2、用地单位、个人提出用地申请

国有建设用地使用权供地计划公布后,需要使用土地的单位和个人可以在市、县人民政府国土资源行政主管部门公布的时限内,向市、县人民政府国土部门提出意向用地申请。

3、确定供地方式

①划拨供应。符合《划拨用地目录》的建设项目,方可以划拨方式供地;不符合的,应当一律以出让、租赁等方式供地。

②有偿供应。以出让、租赁等有偿方式供地的,应当依法采用招标、拍卖、挂牌或双方协议等方式。

4、编制供地方案

供地方案主要包括四个层次:

①确定申请用地的项目是否符合国家产业政策和供地政策,是否属于《限制供地目录》或者《禁止供地目录》范围外的建设项目,即供地是否具有可行性;

②确定申请用地的项目应提供的土地面积,即根据工程项目的性质、规模和工程项目用地标准,应提供多少土地;

③确定拟供应土地的方式,即是否符合《划拨供地目录》,可以划拨方式供地;如不符合划拨目录,则应以有偿方式供地;

④确定拟有偿使用的具体方式,即要明确拟有偿使用的建设用地是采取出让、租赁还是采取国家土地使用权作价出资(入股);确定出让、出租方式有偿使用的,还应明确具体的供地方式,即采取协议方式还是采取招标、拍卖、挂牌方式供地。

5、实施供地

供地方案经过批准后,市、县国土部门应按照经过批准的供地方案实施供地。

①划拨供地

市、县土地行政主管部门向用地者发放《建设用地批准书》,签发《国有建设用地使用权划拨决定书》,并依法提供建设用地。

②协议出让、租赁供地

对符合协议出让条件的,市、县人民政府土地行政主管部门按照《协议出让国有建设用地使用权规定》和《协议出让国有土地使用权规范》规定的原则、程序,以协议方式出让,租赁国有建设用地,并与受让人或承租人签订国有建设用地使用权出让合同或租赁合同。

③招标、拍卖、挂牌出让、租赁供地

对符合招标拍卖挂牌出让或租赁条件的,市、县人民政府国土资源行政主管部门按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》规定的原则、程序,以招标拍卖挂牌方式出让、租赁国有建设用地,并与受让人或承租人签订国有建设用地使用权出让合同或租赁合同。

6、履行合同、严格发证

①规范履行合同:现行法律政策规定,国有建设用地使用权出让合同或者租赁合同签订后,市、县国土资源管理部门作为出让方或出租方,土地使用权人作为受让方或承租方,必须严格履行合同约定的权利和义务。

其中,出让方或出租方的义务包括必须按照合同约定的时间交付土地,所交付的土地必须达到合同约定的条件。受让方或承租方的义务包括必须按期缴纳土地出让价款,并按照合同约定的用途和使用条件使用土地。土地使用权人改变用途,必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订出让合同,相应调整土地使用权出让金。

②核发国有土地使用证:现行法律规定,未按合同约定缴清全部土地价款的,不得发放土地证书,也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地证书。因此,受让人必须按照合同约定付清全部国有建设用地使用权出让价款后,方可申请办理出让国有建设用地使用权登记,领取土地使用证。

 

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